REFORMASI KEBIJAKAN HARGA PRODUSEN DAN DAMPAKNYA TERHADAP DAYA SAING BERAS

Oleh : M. Husein Sawit

REFORMASI KEBIJAKAN HARGA PRODUSEN DAN DAMPAKNYA TERHADAP DAYA SAING BERAS

1. PENDAHULUAN

Kebijakan harga melalui jaminan harga dasar dapat memperkecil risiko dalam berusahatani, karena petani terlindungi dari kejatuhan harga jual gabah/beras di bawah ongkos produksi, yang sering terjadi dalam musim panen raya.1,2,3) Manakala risiko suatu usaha dapat ditekan sekecil mungkin, maka ketersediaan beras dari produksi dalam negeri lebih terjamin4. Ketersediaan beras dari produksi dalam negeri menjadi salah satu unsur penting dalam memperkuat ketahanan pangan dalam situasi pasar beras internasional masih mencirikan pasar tipis (thin market) dan pasar sisa (residual market). 4,5,6)

Kebijakan harga gabah/beras untuk produsen dapat terlaksana karena adanya pengadaan, dalam hal ini BULOG sebagai lembaga pengesekusi. Pengadaan gabah/beras dapat terealisasi karena adanya mekanisme penyalurannya. Penyaluran beras pengadaan tersebut akan terhambat apabila kualitas gabah/beras tetap rendah.4,7,8,9) Kualitas gabah dan beras adalah salah satu kunci daya saing industri padi dan beras nasional10. Oleh karena itu, kebijakan harga dan insentif pendukung lainnya perlu dirancang untuk saling memperkuat keterkaitan tersebut, sehingga mampu memperkuat industri primer (padi) dan industri sekunder (beras).11,12)

Dalam dua puluh tahun terakhir telah tersedia berbagai teknologi panen, pasca-panen, dan penggilingan padi yang mampu meningkatkan efisiensi dan kualitas gabah/beras, namun terkendala dalam penerapannya, karena rendahnya insentif yang diperoleh petani dan pelaku usaha. Teknologi padat karya pada umumnya masih diadopsi petani meskipun upah buruh terus meningkat. Unit penggilingan padi skala kecil masih mendominasi industri pengolahan gabah. Indonesia jauh tertinggal dalam penerapan teknologi panen, perontokan, pengeringan, dan penggilingan padi dibandingkan dengan beberapa negara produsen padi di Asia, seperti Vietnam, Thailand, dan Cina.1,13,14,15,16)

Kebijakan harga pembelian pemerintah (HPP) kini sedang berada di persimpangan jalan, dengan pengertian apakah akan mereformasi kebijakan harga untuk menghadapi tantangan baru di era liberalisasi? Atau, apakah pemerintah akan tetap mempertahankan HPP kualitas tunggal, yaitu beras kualitas medium yang telah diterapkan selama 41 tahun terakhir, pada: (i) era swasembada/surplus produksi; (ii) era tuntutan peningkatan jumlah serta perbaikan kualitas gabah/beras pengadaan dalam negeri dan stok publik cadangan beras pemerintah; (iii) era pengadaan BULOG dinaikkan dari 6-7% menjadi 8-10% terhadap total produksi beras nasional; dan (iv) era persaingan bebas untuk komoditas beras di kawasan ASEAN FTA.

Dengan latar belakang inilah fokus utama materi orasi ini disusun untuk mendukung kebijakan baru tentang HPP, strategi pengadaan gabah/beras BULOG, dan kualitas cadangan beras pemerintah (CBP).

II. KEBIJAKAN HARGA UNTUK PETANI DAN PERAN PENGADAAN BULOG

Kebijakan harga dan non-harga buat komoditas pangan telah lama dikenal dalam literatur ekonomi pertanian. Namun, kebijakan harga bagi kepentingan petani padi dan beras pertama sekali diperkenalkan di Indonesia pada tahun 1969. Sejak itu, kebijakan harga dan non-harga dilaksanakan secara bersamaan, sehingga Indonesia mampu meningkatkan produksi gabah yang tinggi.8,17,18)

Pemerintah mendorong petani untuk meningkatkan produksi melalui program bimbingan massal (BIMAS) pada pertengahan 1960an. Pada awalnya, pemerintah mendorong petani untuk meningkatkan produksi padi melalui kebijakan non-harga, seperti memperkenalkan varietas unggul padi, pemupukan, pemberantasan hama dan penyakit, perbaikan pengairan, dan perbaikan teknik pertanian. Namun kebijakan non-harga saja ternyata belum cukup ampuh untuk mendorong petani meningkatkan produksi, karena harga gabah/beras yang diterima petani seringkali di bawah biaya produksi.2,8,18,19)

Dukungan pemerintah terhadap kebijakan harga berbeda antara di era reformasi dibandingkan dengan era orde baru (ORBA), terutama terkait dengan desentralisasi, peran teknokrat yang sangat rendah dan sebaliknya politikus.

2.1. Kebijakan Harga di Era Pemerintahan ORBA

Pada era ORBA, pemerintah menetapkan harga gabah dan beras dengan instrumen harga dasar. Pemerintah melalui BULOG melakukan pengadaan gabah/beras, yang pada tahun-tahun tertentu seperti yang terjadi pada era swasembada pertengahan 1980an, melebihi jumlah penyaluran untuk menjaga harga gabah dan beras tidak jatuh di bawah harga dasar.

Penetapan harga dasar ditentukan oleh berbagai variabel dan formula. Formula yang dipakai untuk itu berubah dari waktu ke waktu. Awalnya harga dasar mengacu pada rumus tani, yaitu harga per kg gabah kering simpan (GKS) sama dengan harga per kg urea.

Sejak awal tahun 1990an, harga dasar ditetapkan dengan mempertimbangkan biaya produksi, tingkat inflasi, dan harga beras di pasar internasional. Harga beras luar negeri dipakai sebagai patokan biaya oportunitas dan efisiensi pada industri beras nasional.10,20,21,22,23)

Kebijakan harga yang tepat, diimbangi oleh pengeluaran publik yang tinggi untuk irigasi, riset dan penyuluhan, didukung oleh ketepatan kebijakan moneter dan fiskal telah membuat Indonesia mampu berswasembada beras pada 1984. Namun, sejak akhir 1980an sampai pertengahan 1990an terjadi pelandaian produksi beras. Indonesia terpaksa harus mengimpor beras yang terus meningkat seiring dengan peningkatan permintaan dalam negeri.

2.2. Kebijakan Harga di Era Pemerintahan Reformasi

Pemerintah di era reformasi menata ulang kebijakan harga yang terabaikan dalam periode 1997-2000. Pada waktu itu, pemerintah terpaksa menempuh liberalisasi pasar beras yang radikal, karena "tekanan" lembaga donor.24 Pada akhir tahun 2001, pemerintah berhasil menata ulang kebijakan perberasan nasional.

Perubahan harga dari harga dasar (HD) menjadi harga dasar pembelian pemerintah (HDPP) tertuang dalam diktum ketiga Inpres No. 9/2001 tentang penetapan kebijakan perberasan dan berlaku sejak 1 Januari 2002. Inpres perberasan di era reformasi lebih komprehensif, mencakup kebijakan harga dan non-harga, kebijakan perdagangan, stok publik, serta subsidi beras terarah (targeted).8,12) Inpres kebijakan perberasan tersebut diperbaharui hampir setiap tahun. Sejak 2005, istilah HDPP diganti menjadi harga pembelian pemerintah (HPP).

Biaya dalam pelaksanaan kebijakan HPP relatif lebih murah dibandingkan dengan kebijakan harga dasar, karena pemerintah hanya membeli beras/ gabah secukupnya, sesuai dengan kebutuhan penyaluran.8,25) Kebijakan ini semakin umum dipraktekkan di negara produsen utama beras, seperti Thailand dan Cina.

Dalam enam tahun terakhir, penetapan HPP tidak lagi merujuk kepada harga beras internasional, tetapi sepenuhnya ditentukan oleh ongkos produksi10. Biaya produksi gabah terus meningkat seiring dengan meningkatnya harga sarana produksi, bahan bakar minyak (BBM), dan upah tenaga kerja. Harga pembelian beras pemerintah (kualitas medium FOB Jakarta) pada 2009 ditetapkan lebih tinggi (US$ 508/ton) dibandingkan dengan harga beras internasional dengan kualitas yang sama, yaitu US$ 384/ton (FOB Vietnam 25%). Pada tahun 2010, pemerintah kembali menaikkan HPP sebesar 10% yang makin mendorong penurunan daya saing beras berkualitas medium yang dihasilkan Indonesia.10,26)

Sejak 2007, kebijakan harga dan subsidi pupuk mendapat dukungan politik yang kuat dari DPR. Di pihak lain, dana publik/APBN yang dialokasikan untuk perbaikan irigasi, perbaikan kualitas lahan, riset dan penyuluhan, serta penerapan teknologi panen/pasca-panen diprioritaskan rendah.27,28,29) Walaupun produksi gabah naik cukup tinggi (5,4%/tahun) dalam periode 2007-2009, tetapi sumber pertumbuhan produksi berasal dari kenaikan luas panen (2,9%/tahun), sisanya dari kenaikan produktivitas (2,5%/tahun). Dominasi kebijakan harga dan subsidi pupuk ternyata belum cukup ampuh memecahkan kendala dari sisi suplai beras nasional (supply constraints).

2.3. Harga Gabah dan Pengadaan BULOG

Harga gabah di tingkat produsen dan pengadaan BULOG berkorelasi positif, yaitu 0,547 pada musim panen gadu, 0, 358 pada musim panen paceklik, dan 0,018 pada musim panen raya. Harga gabah ditentukan oleh musim panen padi, yaitu rendah pada musim panen raya dan tinggi di musim paceklik. Volume pengadaan gabah/beras BULOG juga berkaitan erat dengan musim panen dan harga gabah/beras di pasar.9,30,31)

2.3.1. Pola Pergerakan Harga Gabah Menurut Musim

Pola panen padi mengikuti pola musiman, dapat dibagi ke dalam tiga periode yaitu musim panen raya, musim panen gadu, dan musim panen paceklik9,30,31). Musim panen raya berlangsung selama periode Februari-Mei dengan rata-rata luas panen 51% dari 11,8 juta ha areal panen dalam periode 2003-2007. Masa panen berikutnya adalah musim panen gadu (Juni-September) yang mengambil porsi 33%, dan sisanya 16% berlangsung pada periode musim panen paceklik (Oktober-Januari).30 Pada tingkat nasional, walau pada musim paceklik sebagian kecil petani masih melakukan panen padi, karena diantara mereka tidak terkendala dengan ketersediaan air.

Harga gabah merosot rendah pada periode musim panen raya, dan meningkat setelahnya, kemudian melambung dengan harga paling tinggi pada periode musim panen paceklik20,31). Rata-rata harga gabah kering panen (GKP) tingkat produsen dalam dua tahun terakhir (2008-2009) lebih tinggi 10% pada musim panen gadu dan 16% pada musim panen paceklik dibandingkan dengan musim panen raya.

Kualitas gabah/beras juga mengikuti musim panen. Kualitas gabah pada musim panen gadu dan musim panen paceklik jauh lebih baik dibandingkan dengan musim panen raya. Membaiknya kualitas gabah/beras dalam dua musim tersebut disebabkan oleh cukupnya sinar matahari, rendahnya serangan hama dan penyakit, sehingga kandungan butir hampa, butir hijau dan butir kapur rendah, dan pengeringan gabah menjadi mudah sehingga kandungan butir kuning rendah.32) Oleh karena itu, harga gabah/beras akan tinggi pada periode tersebut, mengikuti perkembangan kualitas gabah/beras dan tingkat produksi.26)

Ketika pemerintah menerapkan HPP untuk beras kualitas medium yang berlaku sepanjang tahun, maka kebijakan tersebut sebenarnya "melawan" pergerakan harga dan perbaikan kualitas. Disinilah letak kelemahan mendasar penerapan HPP kualitas medium yang berlaku sepanjang tahun.26)

2.3.2. Pola penyerapan Gabah/Beras oleh BULOG

Pemerintah mampu mengimplementasikan kebijakan HPP karena adanya BULOG sebagai lembaga pelaksananya. Lembaga BUMN ini membeli gabah/beras antara 2-3 juta ton/tahun atau 6-8% dari total produksi beras nasional. Pengadaan beras/gabah setara beras pada musim panen raya dapat mencapai 66%, musim panen gadu 30%, dan hanya 4% pada musim panen paceklik.26,30)

Dalam melakukan pengadaan gabah/beras dalam negeri, BULOG bekerjasama dengan penggilingan padi swasta. BULOG mengelompokkan penggilingan padi swasta ke dalam empat tipe, yaitu A, B, C, dan D. Setiap kelompok menggambarkan alat/proses pengeringan padi, kapasitas giling, dan tempat atau cara penyimpanannya33). Kelompok tipe A adalah yang tertinggi dan tipe D terendah. BULOG tidak pernah bekerjasama dengan penggilingan padi tipe A karena mereka menghasilkan beras berkualitas premium atau super10), tetapi BULOG membeli beras berkualitas medium.

Setiap tahun BULOG bekerjasama dengan 4.500 hingga 5.000 unit penggilingan padi skala kecil yang sebagian besar adalah penggilingan padi tipe D dan C. Semakin banyak pengadaan BULOG pada kelompok D dan C, semakin tinggi permintaan terhadap beras berkualitas medium, dan semakin rendah insentif mereka untuk memperbaiki kualitas beras di luar kualitas medium. Diperkirakan 80% hasil penggilingan padi mereka ditampung oleh BULOG. Segmen pasar beras berkualitas medium terus meningkat dari tahun ke tahun seiring dengan meningkatnya produksi dan volume pengadaan beras dalam negeri oleh BULOG. Inilah salah satu alasan mengapa pengusaha penggilingan skala kecil enggan berinvestasi pada penggilingan padi modern.

Pada era swasembada/surplus produksi, penyerapan gabah/beras oleh BULOG didorong hingga mencapai 10% atau sekitar 4 juta ton beras. Penyerapan yang tinggi untuk beras berkualitas medium telah berdampak luas terhadap kualitas pengadaan BULOG dan kualitas cadangan beras pemerintah yaitu menurun.26)

Sejak terjadinya swasembada/surplus produksi beras periode 2008-2009, pemerintah terus mendorong peningkatan pengadaaan BULOG dari rata-rata 1,8 juta ton beras pada periode 2003-2007 menjadi 3,4 juta ton pada periode 2008-2009, atau meningkat 1,6 juta ton/tahun. Peningkatan pengadaan dalam jumlah besar periode musim panen gadu dan musim panen paceklik yang secara teoritis sulit dilakukan, karena pada periode tersebut kualitas gabah/beras umumnya lebih baik dan harganya tinggi, lebih tinggi dari HPP.26)

III. KEBIJAKAN HARGA DAN HAMBATAN PENGEMBANGAN INDUSTRI BERAS

Industri padi adalah industri primer, yang terus didorong pengembangannya oleh pemerintah melalui berbagai kebijakan harga dan non-harga. Namun di pihak lain, industri beras khususnya industri penggilingan padi belum kokoh dalam mendukung industri primer, karena minimnya sentuhan kebijakan pemerintah. Hal inilah yang telah mempengaruhi kualitas, harga, dan daya saing beras Indonesia.

PERPADI34 melaporkan bahwa jumlah penggilingan padi dewasa ini 109 ribu unit, didominasi oleh penggilingan padi skala sederhana dan kecil sebesar 95% dari total kapasitas giling. Sisanya 5% adalah pangsa penggilingan padi skala besar. Umumnya penggilingan padi skala sederhana dan kecil merupakan investasi pada akhir tahun 1960an sampai awal tahun 1980an. Pada waktu itu, pemerintah membatasi perkembangan unit penggilingan padi skala besar agar unit penggilingan padi skala kecil yang umumnya dimiliki oleh swasta pribumi mampu bersaing dalam struktur pasar gabah/beras yang oligopoli.19)

Rendemen giling gabah di Indonesia juga jauh tertinggal dibandingkan dengan rendemen giling gabah di beberapa negara produsen padi di Asia. Rendemen giling gabah kering giling (GKG) di Cina 70%, Thailand 69,1%, sementara di India, Bangladesh, dan Vietnam masing-masing 66,6%, sedangkan di Indonesia 62,7%. Rendemen giling dapat dipakai sebagai salah satu indikator daya saing industri perberasan nasional.

Kondisi teknologi unit penggilingan padi skala kecil yang sudah tua menjadi penyebab merosotnya kualitas beras, tingginya kehilangan hasil pada kegiatan pengeringan dan penggilingan.35,36,37,38) Investasi untuk pengembangan penggilingan padi modern berjalan sangat lambat di Indonesia.1,26)
Perhatian pemerintah terhadap industri penggilingan padi amat minim. Skim kredit untuk keperluan tersebut dan kebijakan fiskal belum mendukung modernisasi industri penggilingan padi. Hal ini ditambah dengan HPP yang dinaikkan hampir setiap tahun, namun "ditekan rendah" bagi pelaku industri pengolahan. Pada tahun 2006, misalnya, HPP untuk gabah kering panen (GKP) naik 30%, sedangkan HPP gabah kering giling (GKG) di tingkat penggilingan naik 27%, sedangkan kenaikan HPP beras 0%.

Rasio harga beras terhadap harga GKP yang ditetapkan pemerintah memperlihatkan hal yang sama. Rasio harga beras terhadap GKP pada tahun 2003 sebesar 227%, menurun menjadi 210% pada tahun 2005, merosot lagi menjadi 192% sejak tahun 2009. Semakin rendah rasio tersebut, semakin kurang berminat produsen untuk memperbaiki kualitas beras dan menerapkan teknologi baru.
Kenaikan yang tidak proporsional itu telah mengakibatkan sebagian industri penggilingan padi, terutama skala kecil, merugi. Majalah PADI39 melaporkan 25-30% unit penggilingan padi tidak beroperasi, terutama penggilingan padi skala kecil/sederhana yang umumnya adalah usaha kecil menengah (UKM).

Thahir40) dalam naskah orasi pengukuhan profesor riset telah membahas perlunya program nasional untuk perbaikan rendemen beras guna mendukung keberlanjutan swasembada beras dan daya saing global. Setyono41) dalam naskah orasi profesor riset menganalisis pentingnya penerapan teknologi panen dan pasca-panen untuk meningkatkan mutu gabah dan beras. Namun, perbaikan teknologi pasca-panen dan revitalisasi industri penggilingan padi tidak akan terealisasi, tanpa insentif yang memadai bagi petani dan pelaku usaha.

Oleh karena itu, pemerintah perlu mereformasi kebijakan HPP agar mampu memberikan insentif sehingga petani dan pelaku usaha penggilingan padi bersedia menerapkan teknologi baru. Hal itu menjadi penting dalam rangka antisipasi liberalisasi perdagangan gabah/beras di masa mendatang.

IV. LIBERALISASI PERDAGANGAN BERAS

Indonesia telah lama terlibat dalam berbagai perjanjian perdagangan produk pertanian dan non-pertanian di tingkat multilateral, regional, dan bilateral.42,43,44,45,46)

4.1. Perdagangan Multilateral

Indonesia ikut aktif dalam negosiasi di Putaran Doha WTO yang dimulai sejak akhir 2001 dan belum membuahkan kesepakatan hingga sekarang. Indonesia masuk dalam kelompok G-33, kelompok negara berkembang yang memperjuangkan sejumlah produk pertanian menjadi special product (SP), dan mengajukan perlindungan sementara melalui special safeguard mechanism (SSM).24,43)
Beras adalah salah satu komoditas pangan yang akan dimasukkan sebagai SP, sehingga tingkat liberalisasinya tidak terlalu besar dari yang telah diikat (bound) pada perundingan sebelumnya. Indonesia menuntut mekanisme perlindungan yang efektif melalui SSM untuk beras dan sejumlah produk pertanian lainnya. Perlindungan khusus ini juga akan punya batas waktu seperti halnya SP.24,43)

4.2. ASEAN FTA (AFTA) dan ASEAN China FTA (ACFTA)

Indonesia juga ikut aktif dalam berbagai perjanjian perdagangan regional, salah satu yang terpenting adalah AFTA. Negara ASEAN-6 telah berkomitmen dalam kerangka common effective preferensial tariff scheme (CEPT) untuk menghilangkan hambatan perdagangan dan menurunkan tarif impor semua produk ke tingkat 0-5% pada tahun 2010, kecuali beras dan produk yang masuk dalam kelompok highly sensitive list. Produk pada kelompok terakhir ini45,47) akan diliberalisasi paling lambat 1 Januari 2018.

Indonesia ikut pula dalam perjanjian ASEAN China FTA (ACFTA) yang tingkat liberalisasi dan produknya dibahas secara bilateral antara Indonesia dan Cina. Dalam kerja sama perdagangan ini, Indonesia telah menyepakati program penurunan tarif melalui tiga tahapan penjadwalan liberalisasi. Pada tahap III, tingkat tarif produk dalam kelompok highly sensitive menjadi 0-5% dan hambatan non-tarif akan dihapus. Beras47 adalah salah satu produk yang akan diliberalisasi penuh, paling lambat pada tahun 2018).

Oleh karena itu, dalam beberapa tahun mendatang, produsen padi/beras Indonesia akan langsung menghadapi persaingan dengan Vietnam, Thailand, Cina, Kamboja, dan Laos. Hal itu juga akan berdampak terhadap keberadaan lembaga parastatal atau Badan Layanan Umum (BLU) seperti BULOG di Indonesia, BERNAS di Malaysia, dan NFA di Filipina.

V. ARAH DAN FORMULASI KEBIJAKAN HARGA KE DEPAN

5.1. Arah dan Sasaran

Selain produktivitas, industri padi dan beras harus diperkuat dengan memproritaskan pada peningkatan efisiensi melalui pengurangan kehilangan hasil pada tahap pemanenan, perontokan, pengeringan, dan penggilingan gabah.

Kebijakan harga dan non-harga bagi produsen perlu dipertahankan, namun prioritasnya diberikan pada non-harga guna mempercepat peningkatan produktivitas dan efisiensi. Kebijakan harga perlu diubah dari kualitas tunggal atau medium ke multi-kualitas atau kualitas super dan premium, sehingga tercipta insentif untuk mendorong perbaikan kualitas gabah/ beras.

Pengadaan gabah/beras oleh BULOG juga diarahkan untuk mendorong perbaikan kualitas beras dan gabah, dengan mengimplementasikan kebijakan harga multi-kualitas. Lembaga BULOG harus diperankan dalam memecahkan kebuntuan investasi dalam industri penggilingan modern melalui pengadaan yang berbeda kualitas, dan penyaluran beras.

Selama lima tahun terakhir, beberapa anggota DPR/DPRD, pejabat Pemda, aktivis lembaga swadaya masyarakat (LSM), dan pakar ekonomi pertanian mengusulkan agar pemerintah menerapkan HPP yang berbeda antar-wilayah. Kalau itu ditempuh maka tidak saja salah urus di lapangan akan lebih tinggi, tetapi juga pengamanan HPP menjadi kurang efektif, dan tidak mampu memecahkan persoalan perbaikan kualitas beras/gabah.26)

Pengalaman dari negara produsen di Asia memberikan keyakinan bahwa hampir tidak ditemui lagi penetapan harga dasar atau HPP dengan kualitas tunggal atau medium yang berlaku sepanjang tahun. Mereka menetapkan tingkat harga dasar atau HPP yang berbeda karena perbedaan kualitas beras, yaitu menurut butir patah, musim panen, dan varietas, seperti yang dilaporkan oleh FAO.48,49)